2019年5月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，提出允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金，這一規(guī)定使得重大項目融資原有資本金規(guī)定得到重大創(chuàng)新。但在具體實務(wù)操作中，專項債券作為債務(wù)資金與項目資本金的權(quán)益資金特性存在法律上的沖突，是這一政策應(yīng)用的主要障礙。本文旨在對專項債券資金作為項目資本金的法律性質(zhì)進(jìn)行明確，推動專項債券用作資本金這一政策能夠真正落地應(yīng)用。

 

對資本金的理解與認(rèn)識

 

（一）與資本金有關(guān)的兩個概念

 

一是項目資本金。1996年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》，規(guī)定“投資項目資本金，是指在投資項目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對投資項目來說是非債務(wù)性資金，項目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回”，并規(guī)定了各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目的最低資本金比例。投資項目必須首先落實資本金才能進(jìn)行建設(shè)，根據(jù)批準(zhǔn)的建設(shè)進(jìn)度按比例逐年到位。因此，項目資本金的法律概念就是項目自有資金，區(qū)別于項目債務(wù)資金，項目資金本是項目進(jìn)一步負(fù)債融資的基礎(chǔ)。

 

二是注冊資本。注冊資本是公司企業(yè)有關(guān)法律制度上的概念。財政部于2006年頒布《企業(yè)財務(wù)通則》，它的實施使我國企業(yè)財務(wù)管理發(fā)生了模式性的轉(zhuǎn)變，確立了企業(yè)在設(shè)立時必須按照法律法規(guī)和合同、章程等規(guī)定籌集資本金，指企業(yè)在工商行政管理部門登記的注冊資金，也稱注冊資本。根據(jù)2018年修訂的公司法第26條規(guī)定，有限責(zé)任公司的注冊資本為在公司登記機(jī)關(guān)登記的全體股東認(rèn)繳的出資額。法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院決定對有限責(zé)任公司注冊資本實繳、注冊資本最低限額另有規(guī)定的，從其規(guī)定。股份有限公司采取發(fā)起設(shè)立方式設(shè)立的，注冊資本為在公司登記機(jī)關(guān)登記的全體發(fā)起人認(rèn)購的股本總額。在發(fā)起人認(rèn)購的股份繳足前，不得向他人募集股份。第80條規(guī)定，股份有限公司采取募集方式設(shè)立的，注冊資本為在公司登記機(jī)關(guān)登記的實收股本總額。法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院決定對股份有限公司注冊資本實繳、注冊資本最低限額另有規(guī)定的，從其規(guī)定。因此，注冊資本的法律意義是公司法人設(shè)立時股東按照股權(quán)比例的出資資金，包括認(rèn)繳和實繳，股東按照注冊資本比例獲得公司權(quán)益，如分紅，以注冊資本為限對外承擔(dān)責(zé)任。

 

（二）項目資本金和注冊資本之區(qū)別

 

項目資本金和注冊資本有很多不同點，主要體現(xiàn)在如下方面：第一，是否有比例限制。自1996年國務(wù)院《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》發(fā)布以來，資本金制度均圍繞項目資本金占項目總投資比例及其調(diào)整為核心，不同的行業(yè)有不同的比例要求；對于注冊資本，2014年《公司法》修改取消了有限責(zé)任公司、一人有限責(zé)任公司、股份有限公司最低注冊資本分別應(yīng)達(dá)3萬元、10萬元、500萬元的限制。第二，適用范圍比較。項目資本金用于固定資產(chǎn)投資項目，不一定是法人；注冊資本適用于企業(yè)法人設(shè)立。第三，資金用途。項目資本金只能用于項目建設(shè)，可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得挪作他用，更不得抽回；注冊資本用途沒有明確限制，股東持有的股權(quán)可轉(zhuǎn)讓、可質(zhì)押，但是也不能抽逃出資。第四，實際出資。投資項目必須首先落實資本金才能進(jìn)行建設(shè)；銀行等金融機(jī)構(gòu)在核實項目資本金到位之后才能放款；對于注冊資本來說，公司股東自行約定出資時間與金額，并無強(qiáng)制性要求。

 

（三）項目資本金與項目注冊資本的相通之處

 

根據(jù)國務(wù)院的定義，“項目資本金”是權(quán)益性資金，與債務(wù)性資金相對應(yīng)。這個概念和公司法上的“注冊資本”類似，兩者有相同之處但又不能等同。首先，與項目資本金一樣，實繳注冊資本也是權(quán)益性資金，所以在項目公司中，實繳資本可以作為項目資本金。實踐當(dāng)中，也有項目直接按照項目資本金規(guī)模確定項目公司的注冊資本，但不是強(qiáng)制性要求，可以小于也可能大于。其次，根據(jù)2019年實施的《政府投資條例》規(guī)定，“政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主；對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。”因此，對于要投資項目來說，政府投資資金采用直接投資或者用資本金注入的方式都是可以選擇的途徑，都屬于項目投資，相關(guān)資金都需要用于項目建設(shè)。

 

專項債券作項目資本金和普通資本金的區(qū)別

 

專項債券作為地方政府的主要債務(wù)資金籌集方式，由地方政府通過發(fā)行專項債券從金融市場進(jìn)行債權(quán)融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。因此，專項債券資金作為地方政府的債務(wù)性資金又用于項目資本金，讓專項債券資金同時具備債務(wù)和權(quán)益雙重法律特性。一方面，通過發(fā)行專項債券形成了地方政府和債券投資者之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系；另一方面，專項債券作為項目資本金，則構(gòu)成了對項目具有的投資權(quán)益關(guān)系。因此，專項債券作資本金的雙重法律特性是和普通資本金最大的區(qū)別。這雙重特性并不矛盾，也不沖突，如圖所示：

 

專項債券作資本金的雙重特性是通過兩個階段實現(xiàn)，具體分析如下：第一階段是投資資金來源，地方政府通過專項債券從資本市場獲得債務(wù)性資金，與債券持有人屬于債權(quán)債務(wù)關(guān)系，政府具有償還債券本息的義務(wù)。第二階段是投資資金使用，政府將發(fā)行專項債券所得資金采用資本金注入方式用于政府經(jīng)營性項目的投資建設(shè)，即政府對項目享有出資人權(quán)益，該權(quán)益通過投資項目的持續(xù)運營收入來實現(xiàn)投資收益，投資項目本身沒有償還專項債券資金本息的義務(wù)。

 

項目法人制將專項債券作資本金與注冊資本有機(jī)統(tǒng)一

 

原國家計劃委員會根據(jù)公司法于1996年1月制定頒發(fā)了《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》，要求國有單位經(jīng)營性基本建設(shè)大中型項目必須組建項目法人，實行項目法人責(zé)任制。根據(jù)《國家重點建設(shè)項目管理辦法》（2011年修訂）規(guī)定，國家重點建設(shè)項目，實行建設(shè)項目法人責(zé)任制；國家另有規(guī)定的，從其規(guī)定。同時規(guī)定，建設(shè)項目法人的組織形式、組織機(jī)構(gòu)，依照公司法和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?？梢?，項目法人制的要求就是將項目以公司化的模式進(jìn)行建設(shè)運營，通過引入現(xiàn)代公司法人制度更好地實現(xiàn)項目建設(shè)運營管理現(xiàn)代化。

 

項目法人制將資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)化為資本層面的項目建設(shè)管理。新中國成立以來，我國國有資產(chǎn)的管理方式發(fā)生了從直接到間接的轉(zhuǎn)變，經(jīng)過改革，實現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，發(fā)生了從管資產(chǎn)到管資本轉(zhuǎn)變。黨的十九屆四中全會《決定》再次強(qiáng)調(diào)“形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，有效發(fā)揮國有資本投資、運營公司功能作用”。

 

（一）項目法人制模式下專項債券作為資本金注入與項目法人的注冊資本出資保持高度一致。在建設(shè)項目通過組建項目公司進(jìn)行實施的情況下，注冊資本全部來源于財政性資金時，項目資本金和注冊資本通常保持一致。例如高鐵建設(shè)這樣的項目，通常由央地共建或者地方自建，地方政府通過國有投資運營公司代表地方政府履行出資人責(zé)任，認(rèn)繳項目公司注冊資本或注入土地等國有資產(chǎn)進(jìn)行出資，通過出資的過程完成項目資本金的支出責(zé)任，這部分資金為權(quán)益性資金。

 

以此為例，地方政府?dāng)M發(fā)行專項債券作為項目資本金，那么，債券資金須通過地方有關(guān)投資運營公司代表政府出資，認(rèn)繳項目公司注冊資本，形成地方政府在本項目的股東權(quán)益，依法享有股本、資本公積、股東權(quán)益盈余公積和未分配利潤等股東權(quán)益，以及清算后的剩余財產(chǎn)分配權(quán)等。股東權(quán)益不限于此，根據(jù)公司法規(guī)定，公司股東按其投入公司的資本額享有所有者的資產(chǎn)受益、重大決策和選擇管理者等權(quán)利。股東權(quán)益就是股東基于其對公司投資的那部分財產(chǎn)而享有的權(quán)益。

 

因此，專項債券作為項目資本金，在組建項目法人公司的過程中，從原來簡單的債權(quán)債務(wù)關(guān)系演化出了多層法律關(guān)系：一是政府作為出資人對債券投資者的債權(quán)債務(wù)法律關(guān)系；二是政府對項目公司的出資形成投資關(guān)系，即股權(quán)關(guān)系；三是項目公司作為項目的業(yè)主單位，依法對項目享有所有權(quán)。

 

（二）項目法人制下專項債券作為資本金的運行機(jī)制與傳統(tǒng)專項債券運行機(jī)制相比發(fā)生重大變化。項目法人制下專項債券的償還與傳統(tǒng)專項債券償還相比較，還發(fā)生了重大變化，即項目資產(chǎn)的直接歸屬發(fā)生了轉(zhuǎn)移。

 

一是項目資產(chǎn)權(quán)屬發(fā)生變化但專項債償還主體依然是政府。如前所述，專項債券資金作為資本金注入項目法人，即成為項目法人自身資產(chǎn)，獨立于政府，由此投資建設(shè)形成的項目資產(chǎn)也歸屬于項目法人單位。但專項債券是政府的債務(wù)性資金，政府依然是專項債券的償還主體，項目法人單位沒有債券償還義務(wù)。

 

二是項目資金使用管理從管資產(chǎn)到管資本。普通專項債券資金使用管理均由政府直接管理，通過包括資金撥付、使用、監(jiān)管、績效考核等一系列工作來實現(xiàn)專項債券資金的高效率使用。項目法人制度下，政府從直接管理變成間接管理，通過行使股東權(quán)益來實現(xiàn)對項目公司的管理，進(jìn)而推進(jìn)項目資金的高效率使用，現(xiàn)代企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)能夠更加有效地實現(xiàn)項目的高效率運營。

 

三是償債來源從項目收入變成項目權(quán)益收益。傳統(tǒng)專項債券以對應(yīng)項目收入為償債來源，但是在項目法人制下，項目收入屬于項目公司的收入，而非出資人的收入，因此，直接用項目收入償還股東債務(wù)存在法律障礙，只能通過項目權(quán)益收益實現(xiàn)來作為專項債券償債資金來源。

 

綜上所述，在項目法人制模式下，專項債券用作資本金存在政府和債券投資者之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系、政府和項目公司之間的投資關(guān)系，專項債券償債來源應(yīng)為項目法人公司獲得的權(quán)益性收入而非直接收入。但專項債券作為項目資本金的雙重法律特性大大拓展了政府作為項目資本金的出資能力，這一制度如能有效實施，一定可以在更大范圍拓展政府穩(wěn)投資、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)作用，讓積極的財政政策得到進(jìn)一步的加強(qiáng)，保障國民經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。